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深化行政体制变革 推进中山重振虎威

【去】【年】11月8,市委书记赖泽华【同】志【在】【全】市【经】济【工】【作】【会】议【上】指【出】,【要】“加快驶【上】高质量【发】展快车【道】,推【动】【中】山重振虎威”。【中】山市重振威威,首先【是】【全】市各级【行】政【部】门【的】重振虎威,只【有】【全】市各级【行】政【部】门及其【工】【作】【人】员展现【出】货币【的】蓬勃【生】机、虎虎【生】威,才【能】【以】更【好】【的】精神状态引领【全】市【国】【人】打【好】重振虎威【这】【一】翻身仗。通常【说】,体制决【定】机制,机制决【定】【活】力,【我】【们】【要】更【好】【的】【发】挥【全】市各级【行】政【部】门【的】【作】【用】,【就】必须【不】断【发】展【和】完善【行】政体制。市委【十】四届八次【全】【会】通【过】【的】《关【于】认真【学】习贯彻党【的】【十】九届四【中】【全】【会】精神 加重治理体系【和】治理【能】力现代化建设【的】若干意【见】》【中】【也】明确指【出】,【要】“研究优化‘市直管镇’体制机制”。【我】【们】【要】加快【发】展【和】完善【中】山市【的】【行】政体制,【为】【全】市重振虎威【工】【作】提供强【有】力【的】体制保障。

首先,认识【中】山市【行】政体制【的】特殊性。【就】【中】山市【来】【说】,【自】1988【年】1月7【国】务院批准“将东莞、【中】山【两】【个】县级市升格【为】【地】级市”【以】【来】,【一】直实【行】【的】【是】【一】【种】特殊类型【的】【地】级市【行】政体制,即【不】设区县【地】级市【行】政体制,俗称“直筒【子】市”。目【前】,除少数几【个】省份探索实【行】“省直管县”【以】及“市县【分】治”【之】外,【我】【国】绝【大】【多】数【地】级市【都】采【用】【的】【是】市设区【和】【下】辖县(市)【的】【行】政体制。截至2018【年】12月31,【全】【国】共【有】【地】级【行】政单位333【个】,其【中】【地】级市293【个】。【在】【这】293【个】【地】级市当【中】,绝【大】【多】数采【用】【的】【都】【是】设区县【的】【行】政体制。历史【上】只【有】嘉峪关、湖州、【中】山、东莞、【三】亚、【三】沙【和】儋州等市实【行】【过】【不】设区县【的】【地】级市【行】政体制,其【中】湖州【和】【三】亚【两】市【分】别【于】2003【年】【和】2014【年】恢复【为】设区【的】【地】级市,因此,【经】【过】几【十】【年】【发】展,目【前】【我】【国】【不】设区县【地】级市总量维持【在】5【个】。【不】设区县【地】级市【行】政体制最【为】显著【的】特点【就】【是】扁平化管理,只【有】市镇【两】级【行】政区划,【这】【就】比常规【地】级市减少【了】【一】【个】【行】政【部】门管理层级,由市直接领导镇街,致使其管理幅度随【之】扩【大】,整【个】【行】政组织结构趋向扁平化。

其次,深化【行】政体制变革【的】必然【要】求。【行】政体制【是】特【定】【行】政环境【的】【产】物,当【行】政环境【发】【生】变化【的】【时】候,必然【要】求【对】【行】政体制【进】【行】调整,【可】【能】者【说】,【进】【行】【行】政体制变革将【会】【是】【一】【种】常态。【长】期【以】【来】,党【和】【我】【国】高度重视【不】断【发】展【和】完善【我】【们】【的】【行】政体制。党【的】【十】八【大】【以】【来】,更【是】将完善【行】政体制【作】【为】推【进】【我】【国】治理体系【和】治理【能】力现代化【的】重【要】内容。党【的】【十】八届【三】【中】【全】【会】指【出】,“必须切实转变【行】政【部】门职【能】,深化【行】政体制变革,创货币【行】政管理【方】式,增强【行】政【部】门公信力【和】执【行】力,建设【法】治【行】政【部】门【和】服务型【行】政【部】门”。党【的】【十】九【大】指【出】,【要】“深化机构【和】【行】政体制变革”。党【的】【十】九届四【中】【全】【会】【进】【一】步指【出】,【要】“坚持【和】完善祖【国】特色社【会】【主】义【行】政体制”。近【年】【来】,【从】【中】央【到】【地】【方】【所】推【进】【的】“放管服”变革、党【和】【我】【国】机构变革等【都】【是】完善【行】政体制【的】重【要】举措。【对】【地】级市【来】【说】,【不】断完善【行】政体制,【也】【是】提高【行】政【部】门治理【能】力【的】必然【要】求。【就】【我】【们】【中】山市【来】【说】,【行】政体制变革【的】步伐【也】始终【没】【有】停止【过】。近【年】【来】,【为】【进】【一】步完善【全】市【行】政体制,【我】【们】先【后】推【进】【了】市镇【两】级【事】权变革、市镇【两】级【行】政【部】门机构变革、市镇【两】级【行】政【部】门服务体系建设【以】及镇区综合执【法】变革等【多】项涉及【面】较广【的】【行】政变革。特别【是】近【年】【来】【中】山市【所】推【进】【的】组团式【发】展战略,更【是】试图【对】【中】山市镇【两】级【行】政体制【这】【一】根【本】体制【进】【行】完善【和】【发】展,组团式【发】展战略【所】提【出】【的】许【多】变革思路,【以】及推【进】【过】程【中】【所】【面】临【的】众【多】难题,【都】【可】【以】【作】【为】【中】山市【下】【一】步【行】政体制变革【的】“预演”。【在】重振虎威【过】程【中】,【也】需【要】【我】【们】适【时】【对】【行】政体制【上】【的】各【种】束缚【进】【行】突破,【为】重振虎威提供体制机制支撑。

再次,厘清【中】山市【行】政体制【的】【主】【要】束缚。每【种】【行】政体制【都】【有】其优势与【不】足,特别【是】随【着】【行】政环境【的】变化,原【来】非常契合【的】【行】政体制【也】【会】逐渐显现【出】【不】适应。【同】【样】,【不】设区县【地】级市【行】政体制【在】城市【发】展初期,由【于】其【经】济社【会】【发】展【还】【没】【有】达【到】【一】【定】【的】规模,【在】【这】【种】情况【下】,市直接领导镇区,【有】利【于】【发】挥其扁平化管理优势,充【分】激【发】镇区【发】展【活】力,【有】效促【进】【全】市【经】济社【会】【的】【发】展,但【是】随【着】【全】市【经】济社【会】【发】展【到】【一】【定】【的】规模,其【行】政体制【的】束缚与弊端开始显现【出】【来】。【主】【要】【有】:【一】【是】【事】权承接【上】【的】“【不】堪重负”。由【于】【中】山市【没】【有】区县,市级【事】权直接【下】放给镇区,导致【中】山市【的】镇区比常规【地】级市【的】镇街【所】承接【的】【事】权【多】【出】很【多】倍。【一】般【来】【说】,乡镇级【行】政【部】门【所】承担【的】【事】权【大】概【是】500项左右,【而】【中】山市镇区承担【的】【事】权高达3000【来】项。【二】【是】【人】员编制【上】【的】“【小】马拉车”。由【于】【中】山市【的】镇区【在】建制【上】仍然【是】【一】般意义【上】【的】乡镇,决【定】【了】其【人】员编制【也】基【本】【上】【是】按乡镇级【行】政【部】门【来】配备。由【于】【事】权规模【过】【大】,【而】【人】员编制【又】【不】足,导致【了】【中】山市镇区【事】权承接【上】【的】“捉襟【见】肘”。【同】【时】,“堤内【不】足堤外补”,【为】【了】解决【人】员编制【的】【不】足,镇区【大】量使【用】编外【人】员,编外【人】员“倒挂”现象比较严重。【三】【是】【法】律【地】位【上】【的】“赋【能】【不】足”。由【于】目【前】很【多】【法】律【法】规【在】授权【时】均明确指【出】其适【用】范围【为】“设区【的】市”,【我】【们】【中】山市【不】设区,导致目【前】【还】【有】30【多】【部】【法】律70【多】项【行】政管理职权【没】【有】设区【的】市【同】等【法】律【地】位。【同】【时】,由【于】很【多】权限【法】律【法】规【都】【是】授予县区级【以】【上】【行】政【部】门,【而】【我】【们】【中】山市市级【事】权【下】放只【能】采【用】委托镇区【行】使【的】【方】式【进】【行】,【这】【从】客观【上】造【成】【事】权【的】责任【主】体与【行】使【主】体相【分】离【的】【问】题,【事】权虽然【下】放给镇区,但【是】【法】律【上】【的】责任【主】体仍然【是】市级【部】门,【一】【定】程度【上】【也】影响【到】【事】权【的】【下】放与承接。四【是】【行】政管理【上】【的】“资源【分】散”。由【于】【中】山市【不】设区县,市直接领导25【个】镇区,虽然【是】扁平化管理,但【是】由【于】市域【面】积【不】【大】,【从】客观【上】将【全】市划【分】【为】25【个】【面】积较【小】【的】【行】政单元,【这】【在】【一】【定】程度【上】【分】散【了】【行】政资源,每【个】镇区【在】设置【上】【又】【是】“【大】【而】【全】、【小】【而】【全】”,使【本】【来】并【不】充裕【的】【行】政资源更加紧张,【有】些镇区【部】门甚至只【有】【一】【两】名编内【人】员。【这】【种】管理模式【也】造【成】镇区【之】间【在】治安、培育、卫【生】、交通等公共资源配套【上】【的】统筹力度【不】足,每【个】镇区【都】想尽【可】【能】【地】完善各【种】公共资源,但【在】【全】市资源【有】限【的】情况【下】,最终【的】结果【就】【是】“谁【都】想建设【好】,但谁【也】建设【不】【好】”【的】局【面】。【同】【时】,由【于】市直接领导25【个】镇区,管理幅度【过】【大】,【也】增加【了】市级层【面】【的】领导难度。

最【后】,推【进】【中】山市【行】政体制变革【的】【主】【要】思路。【要】贯彻落实党【的】【十】九届四【中】【全】【会】【和】市委【十】四届八次【全】【会】精神,推【动】【中】山重振虎威,达【成】高质量崛【起】,首当其冲【的】【就】【是】【要】【不】断完善【和】【发】展【中】山市【的】【行】政体制,打造【一】【个】高质量【的】【行】政【部】门。其重点、难点【和】焦点【就】【是】如何突破市镇【两】级【行】政管体制【所】带【来】【的】【种】【种】束缚。【一】【是】“尊重【前】期”。近【年】【来】,【中】山市【为】【了】解决市镇【两】级【行】政体制【所】带【来】【的】束缚【进】【行】【了】很【多】探索,【下】【一】步【的】【行】政体制变革必须充【分】尊重【这】些既【有】【的】变革基础。市镇【两】级【行】政体制【的】诸【多】束缚,最【为】核心【的】【问】题【就】【是】【对】镇区【的】“赋权”,赋予镇区与其【经】济社【会】【发】展规模相适应【的】管理权限。近【年】【来】【中】山市【所】推【进】【的】很【多】变革【都】【是】针【对】【这】【一】【问】题,比如【事】权【下】放【和】组团式【发】展战略等。虽然【这】些变革【在】推【进】【过】程【中】存【在】【一】【定】【的】困难【和】【不】足,但【是】其【方】向值【得】肯【定】,【可】【以】【作】【为】【下】【一】步【行】政体制变革【的】基础。【二】【是】“借鉴【一】【个】【工】【作】”。正如【前】文【所】述,【全】【国】【不】设区县【的】【地】级市除【了】【我】【们】【中】山市【之】外,【还】【有】嘉峪关、东莞等其【他】几【个】【同】类型城市,【这】些城市【在】【行】政体制变革【方】【面】【的】【一】【个】【工】【作】【和】做【法】【对】【于】【我】【们】【进】【一】步完善【和】【发】展【中】山市【行】政体制【有】【着】重【要】【的】借鉴【作】【用】。“历史总【是】惊【人】【的】相似”,【我】【们】【中】山市【在】【发】展【过】程【中】【所】【面】临【的】【行】政体制束缚,其【他】几【个】【同】类型城市【也】曾【面】临【过】,【他】【们】破解【这】些体制束缚【的】探索【和】做【法】【对】【于】【我】【们】【发】展【和】完善【行】政体制【有】【着】重【要】【的】借鉴意义,比如湖州【和】【三】亚恢复设区,东莞市做实组团【发】展,嘉峪关设置市【行】政【部】门派【出】机构【的】“区”等。【三】【是】“利【用】【国】策”。深化【行】政体制变革,必须【在】既【有】【的】【国】策框架【下】【进】【行】。【我】【们】【发】展【和】完善【中】山市【的】【行】政体制【也】必须充【分】利【用】【好】既【有】【的】各项【国】策。当【前】【要】破解【中】山市镇【两】级【行】政体制束缚,最重【要】【的】【就】【是】充【分】利【用】【好】【我】【国】关【于】“特【大】镇【行】政体制变革”【和】“【经】济【发】达镇【行】政体制变革”【国】策精神。其核心【就】【是】赋予【经】济【发】达镇县级管理权限,【以】及与【之】配套【的】组织架构、职【能】体制、【用】【人】体制【和】财政体制等。【对】【我】【们】【中】山市【来】【说】,【就】【是】【要】【在】【前】期组团式【发】展战略【的】基础【上】,赋予每【个】组团【中】心镇区县级管理权限,再通【过】组团式【发】展战略【把】它扩展【到】整【个】片区。四【是】“【长】远谋划”。市镇【两】级【行】政体制,特别【是】镇【的】【行】政体制,随【着】城市化【的】【发】展,越【来】越【不】适应现代城市管理【的】需【要】。【从】【长】远【来】【看】,【对】【这】【一】【行】政体制【的】调整势【在】必【行】。【我】【们】【可】【以】充【分】【学】习借鉴湖州、【三】亚等市【的】变革【一】【个】【工】【作】,立足眼【前】,【长】期谋划,【不】断【发】展【和】完善【中】山市【的】【行】政体制。

深化行政体制改革 推进中山重振虎威

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